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História

O Brasil no Império Americano

José Luís Fiori

Doutor em Ciência Política pela USP e professor titular de Economia Política Internacional na UFRJ e na UERJ.

As expansões imperiais

A História conta que os Estados nacionais e o moderno sistema econômico e político mundial nasceram praticamente juntos, nos séculos XV e XVI. Ou, mais precisamente, nos conta que o próprio sistema mundial foi uma construção e um produto da expansão extraterritorial dos primeiros Estados nacionais europeus. Depois de nascer, esse sistema mundial se manteve, nos 500 anos seguintes, sob  égide da política europeia e do seu sistema interestatal. Mas não é verdade que neste período o Estado nacional tenha destruído ou substituído todas as demais formas de organização do poder territorial, e sobretudo os Impérios, como pensam Paul Kennedy e Charles Tilly, entre outros. É verdade que os primeiros Estados europeus nasceram da luta contra o império muçulmano e da resistência ao império dos Habsburgos. Mas todos esses Estados também se transformaram depois, por um caminho ou outro, em Impérios, dentro ou fora da Europa. Impérios que duraram muito e que só foram desmontados na segunda metade do século XX. Por isto, o mais correto é dizer que o império, ou a "vontade imperial", foi sempre uma dimensão essencial dos próprios Estados nacionais europeus. Além disso, esta vontade imperial foi a grande responsável pelo nascimento do sistema político mundial, hierarquizado a partir de um núcleo central, composto pelas grandes potências.

Mas este núcleo central nunca foi homogêneo, coeso ou pacífico, pelo contrário, viveu em estado de quase permanente guerra, porque todos os seus Estados eram ao mesmo tempo impérios, e sempre se propuseram construir um império mundial. Por isto foram chamados de grandes potências, ou potências globais, complementares e competitivas entre si. Como dissemos num livro recente:

o que a história moderna nos ensina é que os conflitos político-militares dentro deste núcleo do sistema mundial foram sempre provocados por uma 'vontade imperial' que consegue se impor, aos demais Estados, durante um certo período da história, e que a partir daí tentou construir o seu império global. Mas o que a história também ensina é que estes projetos nunca conseguiram se completar. Em todos os casos, o impulso imperial dos poderes políticos e econômicos dominantes acabou sendo barrado por outras 'vocações', iguais e contrárias. E foi a existência simultânea destas várias vocações iguais e contrárias que produziu, em alguns momentos da história, situações de 'equilíbrio de poder', e em outros momentos, as grandes guerras mundiais entre os Estados-potência.
(Fiori, 2001, p. 64)

Mas mesmo nos períodos de "equilíbrio de poder", o que de fato existiu foi sempre uma competição bipolar central que acabou contendo o caos europeu e exportando, muitas vezes,  as guerras para fora da Europa.

Foi o que se passou, por exemplo, com a bipolaridade ibérica nos séculos XV e XVI; e com a competição entre a Holanda e a União Ibérica, nos séculos XVI e XVII. Logo antes do início da longa disputa secular entre a França e a Inglaterra. Uma relação de complementaridade e conflito político-militar que foi decisiva para o desenvolvimento e a acumulação da riqueza capitalista das grandes potências europeias. O mesmo quadro e as mesmas regras que se mantiveram no século XX, enquanto o sistema mundial foi gerido pela bipolaridade competitiva entre Estados Unidos e União Soviética. O desaparecimento desta bipolaridade, em 1991, somado à "eutanásia" dos Estados europeus que criaram o próprio sistema e suas regras de funcionamento, deu a impressão inicial de que chegara enfim a hora do Império Mundial. Um novo tipo de império sem fronteiras, sem Estados e sem um centro de poder com base nacional, como aparece descrito no livro "Império", de Antonio Negri e Michael Hardt. Do nosso ponto de vista, entretanto, o centro de poder deste novo projeto imperial responde ainda pelo nome de Estados Unidos da América. Como já dissemos noutro lugar,

o espaço deste novo tipo de Império Americano não é contínuo nem homogêneo. Seu poder apoia-se no controle de estruturas transnacionais, militares, financeiras, produtivas e ideológicas de alcance global, mas não suprime os Estados nacionais, nem a hierarquia do sistema interestatal. Reconhece a existência de estados, que são seus adversários estratégicos, e exerce seu poder de maneira diferenciada, com relação aos demais: vassalagem, no caso de alguns países do leste asiático e do Oriente Médio; hegemonia, no caso dos seus aliados europeus. Só na América Latina, o poder imperial americano é exercido sobre um território contínuo, incluindo todos os seus Estados, com a exceção de Cuba.
(Fiori, 2001, p. 63)

O império americano

No melhor de todos os seus romances históricos, Gore Vidal localiza a origem do projeto imperial americano no final do século XIX, na guerra hispano-americana e na presidência de Theodore Roosevelt, momento em que os Estados Unidos já eram  a maior potência industrial do planeta. Mas na I Guerra Mundial, os Estados Unidos ainda não eram nem de longe uma potência militar, e em 1938, pouco antes de entrar na II Guerra Mundial, seu exército era menor do que o da Romênia. Só depois de Hiroshima e Nagasaki, e do fim da II Guerra Mundial, é que os Estados Unidos aparecem no cenário internacional como um poder incontrastável no campo militar, financeiro, produtivo e do conhecimento. Superioridade que lhes permitiu construir as bases materiais de um império informal

baseado na projeção  do seu poder militar a todos os cantos do mundo, e no uso do capital e dos mercados americanos para forçar uma integração econômica dos demais membros do sistema, a todo e qualquer preço (...) de tal maneira que uma década depois do fim da Guerra Fria, milhares de soldados norte-americanos, abastecidos com o armamento mais avançado do mundo, incluindo muitas vezes armas nucleares,  estão estacionados em 61 bases militares 'complexas', instaladas em 19 países distribuídos por todo o mundo. Sendo que, se contabilizarmos qualquer tipo de instalação militar, o numero de bases chegará até o numero de 800.
(Johnson, 2000, p. 6 e 7)

Logo depois da II Guerra Mundial, o Império Americano nasceu, com alguma semelhança com os velhos impérios marítimos europeus na África e na Ásia, cuja estrutura de poder articulava-se através de redes militares, mercantis e financeiras apoiadas por "fortalezas" e "feitorias". As feitorias foram substituídas pelas Grandes Corporações, e o dólar se transformou na moeda de referência do sistema monetário internacional, criado pelos Acordos de Bretton Woods, de 1944. O novo tipo de "império informal" de que fala Chalmers Johnson recusou qualquer tipo de dominação colonial explícita, mantendo os Estados e a estrutura hierárquica do sistema interestatal inventado pelos europeus, no seu "longo século XVI". Manteve uma relação de hegemonia com relação a seus aliados europeus e construiu uma rede de Estados-satélites ou vassalos na Ásia e no Oriente Médio. Só na América Latina, este novo poder imperial americano foi exercido sobre um território contínuo, com a exceção de Cuba, depois de 1959.

Na década de 1970, este poder global dos Estados Unidos viveu um desafio e sua principal crise na segunda metade do século XX. Pode-se dizer, de maneira simplificada, que tudo começou com a derrota americana no Vietnã, seguida pelos sucessivos reveses da política externa dos EUA durante a década de 1970: a vitória da Revolução Islâmica no Irã; a vitória Sandinista na Nicarágua; a crescente presença soviética na África e no Oriente Médio; e, finalmente, a invasão russa do Afeganistão. Um conjunto de humilhações que ajudou a eleger o conservador Ronald Reagan, e legitimou seu projeto de retomada da Guerra Fria - no início dos anos 1980 - seguido da expansão dos gastos militares do seu governo. Aí começa a "retomada da hegemonia americana" (Tavares, 1977), a partir de uma mudança na correlação interna de forças dentro dos Estados Unidos e da imposição da vontade política de uma nova aliança entre o capital financeiro, as grandes corporações e interesses mais diretamente ligados à guerra, e os setores mais duros ligados à administração da política externa norte-americana. Foi nesta década de 1980 que se deu a "restauração liberal-conservadora" da política econômica internacional, iniciada por Margareth Thatcher e Ronald Reagan, e rapidamente adotada ou imposta a quase todos os demais países capitalistas, produzindo uma rodada global de abertura e desregulação dos mercados. Portas abertas por onde avançou a globalização dos anos 80/90, uma verdadeira "revolução financeira" que teve um papel decisivo na redefinição do formato imperial do poder mundial americano, que ocorrerá na década de 1990. Nasciam ali, como irmãos gêmeos, o novo sistema financeiro mundial, que mudou de maneira radical a balança de poder entre as autoridades públicas e os agentes e mercados financeiros privados, e um novo sistema monetário internacional, o "sistema dólar-flexível'', onde o dólar continua sendo a moeda internacional, "mas a ausência da conversibilidade em ouro dá aos EUA, e ao dólar, a liberdade de variar sua paridade em relação às demais moedas dos outros países conforme sua conveniência, através da simples movida das suas taxas de juros" (Serrano, 1988). Um sistema em que o dólar deixou de ter qualquer padrão de referência que não seja o próprio poder norte-americano. A outra perna da retomada da hegemonia americana, nos anos 80, foi a "revolução militar", promovida à sombra da Guerra nas Estrelas, e que mudou a concepção política e a base estratégica e logística do poder bélico dos EUA. Uma mudança no campo da tecnologia militar cujos efeitos práticos, no campo de batalha e na política internacional, só ficaram visíveis na Guerra do Golfo, em 1991, e na Guerra do Kosovo, em 1999, quando se pode verificar a eficácia mortífera da nova maneira americana de fazer guerra, uma espécie de "guerra tecnocrática", que dispensa cada vez mais a necessidade de soldados-cidadãos ou patrióticos. A possibilidade de fazer guerras à distância e sem perdas humanas e o controle de uma moeda internacional sem padrão de referência que não seja o próprio poder do emissor, mudaram radicalmente a forma de exercício do poder imperial americano sobre o mundo. Com a eliminação do poder de contestação soviético e com a ampliação do espaço desregulado da economia mundial de mercado, criou-se um novo tipo de território submetido à senhoriagem do dólar e à velocidade das intervenções teledirigidas das suas forças militares.

Estas mudanças ocorreram todas na passagem da década de 1980 para a de 1990 e coincidiram com a queda do Muro de Berlim e o fim da União Soviética e da Guerra Fria. A I e a II Guerras Mundiais, assim como a Guerra Fria, podem ser lidas como parte de uma mesma "guerra civil" europeia, quase contínua, que se estende desde o século XV. Mas a Guerra Fria não teve nenhuma batalha na Europa e terminou no Iraque, na forma clássica das "guerras imperiais", e sem a participação direta da URSS. Como consequência, não houve, em 1991, nada parecido com os acordos interestatais assinados na Paz de Westphalia, de 1648; no Congresso de Viena, de 1815; no Congresso de Versailles, de 1918; ou mesmo nas reuniões inconclusivas de Yalta e Potsdam, de 1945. Não foram definidas as novas regras em que se fundamentaria a governance global. Mesmo que todos reconhecessem a superioridade inconteste do poder militar, financeiro e informacional dos Estados Unidos, não se estabeleceu nenhum princípio normativo, nem acordo operacional, sobre o uso das armas e da violência e da guerra; sobre a criação e legitimidade das novas leis internacionais; nem tampouco sobre o funcionamento do novo sistema financeiro global. Estas regras vinham sendo decantadas dentro do establishment da política externa norte-americana, e foram precipitadas pelos atentados terroristas de 2001. Por isto, o 11 de setembro se transformou num desses acontecimentos que clarificam e precipitam decisões responsáveis por uma mudança brusca de rumo, mas que na verdade já vinha sendo implementada, ainda que de forma mais lenta. Para onde estarão apontando estas mudanças, no longo prazo? Qual o seu significado para o futuro do projeto imperial americano, nas primeiras décadas do século XXI?

Henry Kissinger sugere uma resposta, no seu livro "Diplomacia", ao sustentar a tese de que o establishment norte-americano sempre esteve dividido e oscilando, desde o final do século XIX, entre duas grandes concepções sobre o que deveria ser a política externa dos Estados Unidos. A primeira - inaugurada pelo presidente Theodor Roosevel (1901-1908) - partidária de uma presença ativa dentro do jogo político mundial, orientada pelo interesse de Estado americano e pela concepção europeia do equilíbrio de poder. E a segunda - fortemente identificada com o presidente Woodrow Wilson (1913-1921) - partidária de uma liderança global dos Estados Unidos, mas baseada na superioridade das virtudes e na defesa dos valores fundamentais da sociedade e do sistema político americano. A primeira, mais conservadora, sempre viu os Estados Unidos colocados na posição de "farol do mundo", e por isto, na prática, tendeu ao isolacionismo. A segunda, entretanto, apesar de liberal, acabou patrocinando várias intervenções salvacionistas pelo mundo. Segundo Kissinger, estas duas posições se alternaram no poder durante o século XX, na forma de um movimento pendular que ora deu a vitória ao "realismo" de Nixon, Reagan e Bush, ora ao "idealismo" de Kennedy, Carter e Clinton.

O que o modelo de Kissinger não consegue explicar, entretanto, é a própria variação no movimento pendular ou a passagem de um para o outro tipo de política externa. Além disto, se a sua descrição cabe como uma luva na política democrata dos anos 90, o mesmo não se pode dizer com relação à nova política republicana, depois do 11 de setembro de 2001. Ninguém duvida que a "era Clinton" foi rigorosamente idealista e messiânica, na sua defesa universal do liberalismo econômico e político; dos mercados e da democracia; dos direitos humanos e das "intervenções humanitárias"; dos regimes e dos sistemas colegiados de governança global.  E foi rigorosamente liberal na sua aposta, depois do fim da Guerra Fria, na utopia da globalização e num sistema mundial de segurança coletiva, sob hegemonia americana. E não há dúvida de que logo depois da sua posse, em janeiro de 2001, os primeiros passos externos da Administração Bush pareciam apontar para um novo período de isolacionismo arrogante e exemplar. Depois do 11 de setembro, entretanto, a Doutrina Bush de combate ao terrorismo transformou o "interesse nacional americano" no princípio legitimador de um novo tipo de intervencionismo político-militar, que se propõe ser permanente, preventivo e global. Diferente da escalada anticomunista do período Reagan, porque naquele caso se tratava de um  inimigo perfeitamente identificável, e que seguia sendo o mesmo desde 1947:  o comunismo em geral, e a União Soviética em particular. Junto com Reagan, Bush também propôs uma divisão do mundo entre o bem e o mal, mas sua guerra é contra um inimigo invisível e que não se identifica com nenhum estado em particular. Apesar disto, ela também se propõe levar aos extremos o enfrentamento supondo que o inimigo invisível e universal possa ser destruído, como no caso das "guerras absolutas". Este paradoxo é que explica o fato de que estejamos frente a uma guerra que não pode ter fim e que será cada vez mais extensa: basta ver que no início se tratava de destruir a rede do Al-Qaeda e o regime Talibã do Afeganistão, mas hoje as tropas americanas já estão presentes - em nome da mesma guerra - na Argélia, Somália, Iêmen, Afeganistão, Filipinas, Indonésia e Colômbia. A própria definição do inimigo já foi modificada três vezes pelo menos, depois do 11 de setembro: primeiro foram as "redes terroristas"; depois, o "eixo do mal", constituído pelo Iraque, Irã e Coreia do Norte; e agora, os "estados produtores de armas de destruição de massa", categoria que inclui - neste momento - quase todos os aliados americanos na guerra do Afeganistão.

Na nova doutrina, o adversário não é uma religião, ideologia, nacionalidade, civilização ou Estado, e pode ser redefinido a cada momento, sendo portanto "infinitamente elástico". Por trás desta elasticidade, entretanto, o que se está assistindo é um deslizamento do objetivo central da Doutrina na direção de uma estratégia de "contenção universal" cujo objetivo último é impedir o aparecimento, em qualquer ponto do mundo, e por um tempo indefinido, de qualquer outra nação ou aliança de nações que possa se transformar numa grande potência, capaz de rivalizar com os Estados Unidos. Uma estratégia de "contenção", como a que foi proposta por George Kennan - com relação à União Soviética - e adotada pelos Estados Unidos, depois de 1947. Agora, contudo, o que está sendo proposto, não é mais a contenção de uma ideologia ou de um Estado nacional em particular, é o bloqueio ou destruição preventiva de qualquer tipo de poder que se proponha competir globalmente com os Estados Unidos. É isto que explica o fato de que a Doutrina Bush tenha deslocado seu foco na direção de um inimigo que, ao fim e ao cabo, pode ser qualquer Estado - mesmo que seja um aliado - que demonstre intenções expansivas. É por isto que os Estados Unidos não assinaram o "Tratado de Não-Proliferação de Armamento Nuclear", abandonaram o "Tratado Antimísseis Balísticos" e decidiram construir um "Escudo Antimísseis". Em todos os casos, foram decisões destinadas a enviar uma mensagem muito clara ao sistema político mundial. A de que estão dispostos e vão manter uma dianteira tecnológica e militar inquestionável com relação a todos os demais Estados do sistema. Uma distância que dará aos Estados Unidos, por um tempo indeterminado, o poder de arbitrar isoladamente a hora e o lugar em que seus adversários reais, potenciais ou imaginários devam ser "contidos", através da mudança de regimes e governos ou através da ação militar direta.

Talvez seja este o único ponto de contato entre a nova doutrina estratégica imperial e algumas áreas periféricas, como América do Sul e Brasil, que estão situados fora da zona potencial de conflito, e que portanto carecem de importância estratégico-militar ou mesmo política, para o império. Não tiveram quase nenhuma durante a Guerra Fria, com exceção da América Central e do Caribe por conta da Revolução Cubana e das intervenções americanas na década de 80, na ofensiva anticomunista da Administração Reagan. A política da nova Administração Bush repercute sobre o continente apenas enquanto recoloca a possibilidade de apoio norte-americano a mudanças inconstitucionais de governos e regimes, feitas à sombra da guerra contra o narcotráfico ou contra "focos terroristas", definidos e identificados pelo próprio governo americano, sem consulta aos governos locais.

A política econômica para a periferia

No fim da Guerra Fria e durante a década de 1990, o crescimento econômico americano e a globalização do capital financeiro mantiveram a crença numa coincidência de interesses entre os países desenvolvidos e o resto do mundo. A volta da recessão mundial, em 2001, a intensificação dos conflitos militares na periferia e as crises econômicas nos "mercados emergentes", trouxeram para o primeiro plano uma questão que esteve posta desde a origem deste império informal, no fim da II Guerra Mundial: o que fazer ou como renovar suas velhas estruturas de dominação global, articuladas a partir da Europa desde o século XV? O que fazer neste novo milênio, com as antigas colônias e com os Estados que foram inventados pelos europeus, na América, na Oriente Médio, na Ásia e na África? Como manter a "ordem" e como administrar as crises e as moratórias nacionais que deverão se multiplicar na periferia do sistema? Como dividir entre as grandes potências os custos imediatos e as tarefas futuras? Quem assume a responsabilidade pelo quê, e onde?

Entre 1940 e 1990, o fim dos impérios europeus e a descolonização da África e da Ásia deram origem a cerca de cem novos Estados nacionais independentes. Em 2001, dos 188 Estados membros das Nações Unidas, 125 haviam sido, em algum momento, colônias europeias que se tornaram independentes de forma concentrada, em duas grandes ondas: a primeira delas no início do século XIX, na América, e esta segunda depois da II Guerra Mundial, na África e na Ásia. Curtos pedaços de uma história muito longa, a própria história do sistema econômico e político mundial que nasceu no século XV, como uma projeção "extraterritorial" do poder europeu. Seu primeiro passo foi dado por Portugal, ao tomar Ceuta dos mulçumanos, no norte da África, em 1415. Menos de um século depois, em 1494, os europeus já se consideravam no direito de repartir o mundo, definindo, na cidadezinha de Tordesilhas, o que foi de fato a primeira "ordem mundial europeia". Depois vieram os impérios marítimos asiáticos e a colonização americana, uma caminhada que nunca mais se interrompeu. Nos 500 anos seguintes, oito países, com apenas 1,6% do território global (Portugal, Espanha, Holanda, França, Inglaterra, Bélgica, Alemanha e Itália) foram conquistando ou submetendo praticamente todo o resto do mundo, através da conquista militar e territorial, ou através do mercado e do poder dos seus capitais. Movimento expansivo - político e econômico - que acompanha a história do desenvolvimento capitalista e que se transformou numa dimensão constitutiva do sistema mundial moderno. Uma estrutura hierárquica de dominação global, centrada na Europa - e, depois, na sua ex-colônia norte-americana - que assumiu várias formas através dos séculos: colônias, domínios, províncias de além-mar, mandatos, protetorados etc. Também neste caso se pode falar em duas grandes ondas, só que, ao contrário das outras, estas foram expansivas e muito mais prolongadas: a primeira, que vai do século XV ao XVIII e é interrompida pelas independências dos Estados americanos que se transformaram imediatamente em periferia econômica da Inglaterra. E a segunda, que vai do século XIX ao XX, e coincide com o período da competição imperialista europeia, pelo controle da Ásia e da África. Esta segunda onda expansiva é que foi "debelada", depois da  II Guerra Mundial, mas o controle europeu (ou agora "ocidental") do mundo se manteve sob a tutela da competição global e bipolar entre a União Soviética e os Estados Unidos, o verdadeiro cinturão de segurança que manteve a "ordem" dentro desta galáxia de Estados nacionais que nasceu cinco séculos depois de Tordesilhas.

Immanuel Wallerstein sublinha com razão a importância que os Estados Unidos e a União Soviética tiveram na descolonização do século XX, defendendo, desde a I Guerra Mundial, o direito à autodeterminação dos povos, e depois do fim da II Guerra Mundial, o direito ao desenvolvimento econômico nacional. No início da década de 1970, entretanto, o desenvolvimentismo já entrara em crise na maioria dos países periféricos. Foi o momento em que o establishment  da política externa norte-americana começou a rever sua política econômica internacional e seu apoio incondicional a todos os projetos desenvolvimentistas. Uma resposta à sua própria crise hegemônica e à crise econômica mundial dos 70, mas também ao desafio colocado pelo sucesso da estratégia da OPEP com relação ao aumento dos preços do petróleo, e pelo aparecimento do Grupo dos 77 e de sua proposta, aprovada pela Sexta Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1974, favorável à criação de uma Nova Ordem Econômica Internacional que incluía a formação da UNCTAD e a defesa de uma reforma global da ordem internacional.

Foi aí que começou a ser definida a nova estratégica econômica americana, que assumia como uma premissa a aceitação da impossibilidade do desenvolvimento generalizado, passando a priorizar países e regiões. Foi nos anos 80, entretanto, que se criaram as condições políticas que permitiram associar esta nova orientação geoeconômica com o projeto simultâneo de abandono do próprio desenvolvimentismo a partir da administração Reagan e da sua grande restauração liberal-conservadora. Na segunda metade da década de 80, a renegociação das dívidas externas permitiu que a estratégia de "cooptação seletiva" se associasse de forma mais clara e definitiva ao projeto de restauração na periferia latino-americana do princípio liberal vigente no século XIX: mercados desregulados, economias abertas e exportadoras e Estados liberais não intervencionistas. Princípios tópicos da agenda imperial, que no início dos anos 90 foi apelidada por John Willliamson de "Consenso de Washington".

Mais recentemente, o inglês Richard Cooper, conselheiro político internacional do primeiro-ministro Tony Blair, explicou de forma curta e contundente o verdadeiro significado estratégico deste Consenso para a periferia do sistema. Ao mesmo tempo em que explicitava a relação congênita entre a  globalização, as políticas econômicas liberais e o projeto de construção de "um novo tipo de imperialismo aceitável ao mundo dos direitos humanos e dos valores cosmopolitas". Suas ideias provocaram uma grande polêmica, mas a verdade é que Robert Cooper não inventou nem propôs nada de novo, apenas explicou o funcionamento da ordenação hierárquica  e da ação disciplinar do poder mundial que já existe e vem sendo praticada desde que o "desenvolvimentismo" foi eliminado da agenda econômica periférica, por parte dos Estados Unidos e seus principais aliados. Para Richard Cooper, as Grandes Potências se "tornaram honestas e não querem mais lutar entre si". Compõem agora um novo clube, dos "Estados pós-modernos", pacíficos e colaboradores, mas que são uma minoria obrigada "a exportar estabilidade e liberdade" para os demais Estados que nasceram da decomposição do velho imperialismo, e onde reina quase sempre a barbárie, o clube dos Estados que ele chama de "pré-modernos". Na relação entre estes dois mundos, Robert Cooper vê a origem e a necessidade de três novas formas de imperialismo no mundo: um primeiro "imperialismo cooperativo", entre as nações pós-modernas, que já foram chamadas, no século XIX, de "civilizadas"; um segundo "imperialismo baseado na lei das selvas", que rege as relações entre os Estados civilizados e os "estados pré-modernos" ou "fracassados", incapazes de assegurar os seus próprios territórios nacionais; e finalmente um terceiro tipo de imperialismo, que Cooper chama de "voluntário da economia global", "gerido por um consórcio internacional de instituições financeiras como o FMI e o Banco Mundial" e apoiado na aceitação por parte dos subordinados de "uma nova teologia da ajuda que enfatiza a governança e defende o apoio aos Estados que se abram e aceitem  pacificamente a interferência das organizações internacionais e dos Estados estrangeiros". Apenas uma descrição do que já vem sendo feito pelas armas e pelo capital, na África e Ásia Central, e na América Latina, casos paradigmáticos das duas novas formas de imperialismo de que nos fala Cooper: o da "lei da selva" na relação com os estados "pré-modernos" e o da "lei do mercado" com relação aos Estados e governos bem comportados, como foi o caso da América Latina nos anos 90.

A herança que ficou desta década, e que já se transformou no desafio central da política econômica americana, foi o aumento geométrico do endividamento da periferia que aderiu às políticas liberais e passou a conviver com um desequilíbrio crônico do seu balanço de pagamentos. Desequilíbrio compensado, apenas transitoriamente, pela entrada do investimento direto destinado sobretudo às privatizações e às fusões e aquisições de empresas privadas locais que se desnacionalizaram durante os anos 90. O montante deste endividamento era de 750 bilhões de dólares na hora da crise de 1982, e hoje já é de cerca de 2.570 trilhões de dólares. Endividamento responsável, em última instância, pelas crises financeiras cada vez mais frequentes e destrutivas, como foi o caso da Rússia e, mais recentemente, da Argentina.

O lugar do Brasil dentro do império

O Brasil e os demais Estados latino-americanos nasceram da decomposição dos velhos impérios ibéricos, e se mantiveram durante o século XIX na condição de periferia política do sistema interestatal europeu e como laboratório de experimentação do imperialismo de livre-comércio concebido pela economia política clássica e liderado pela Inglaterra. A partir da segunda metade do século XIX, entretanto, no momento em que os Estados europeus optaram por uma solução colonial para seus domínios africanos e asiáticos, a América Latina permaneceu formalmente independente, ainda quando submetida ao capital financeiro inglês e à divisão internacional do trabalho determinada pelo "centro cíclico principal do sistema". É neste momento que o Brasil define sua primeira forma de inserção dentro do sistema político-econômico articulado pelo Império Britânico. Não era um dominium anglo-saxão, mas estava completamente submetido ao sistema monetário e financeiro da Inglaterra e espelhava-se cada vez mais no modelo político e na legislação norte-americana. Como resultado, mesmo depois da proclamação da República, consolidou-se um Estado nacional frágil e sem capacidade nem pretensões expansivas. Situado à margem do dinamismo produzido pela competição geopolítica, própria das Grandes Potências do núcleo central do sistema interestatal. Do ponto de vista estritamente econômico, foi uma economia primário-exportadora até a crise mundial de 1930, seguindo uma trajetória de crescimento e modernização restrita às suas atividades ligadas à exportação, submetendo-se inteiramente às regras e políticas liberais impostas pelo padrão-ouro.

Este tipo de inserção internacional brasileira colocou o desenvolvimento econômico do país frente a um problema crônico de 'restrição externa' ligado aos seus problemas de balanço de pagamentos. A configuração do padrão-libra, liderado pela Inglaterra, permitiu que o Brasil crescesse até os anos 30, liderado pela exportação de alimentos e a despeito da instabilidade produzida pelo seu balanço de pagamentos. Isto foi possível graças à complementaridade entre a economia brasileira e a economia mundial liderada pela Inglaterra e graças, sobretudo, à integração do país com as finanças inglesas que permitiram que o país obtivesse, nas fases recessivas do ciclo, o financiamento externo indispensável para evitar crises mais agudas no balanço de pagamentos, como a que levou o país à moratória em 1897. Estas condições externas favoráveis aos países periféricos como o Brasil deixaram de existir com a substituição da Inglaterra pelos EUA como centro "cíclico principal" da economia capitalista. O coeficiente de importação da economia americana era muito baixo e sua pauta exportadora/importadora não era complementar e sim competitiva com relação à pauta dos países periféricos.

A resposta às crises dos anos 30, derivadas em grande parte do desmonte do padrão-ouro, da retração do comércio mundial e da queda nos preços das commodities, obrigou o Brasil a um processo inicial, quase espontâneo, de "substituição de importações" e a um protecionismo pragmático, visando enfrentar o problema da escassez de divisas. Este processo impulsionou a industrialização brasileira, mas a substituição de importações espontâneas enfrentou limites claros e imediatos, e a continuidade do desenvolvimento só foi possível quando a restrição externa deu origem, a partir de 1937/38, a um projeto de industrialização liderado pelo Estado e voltado para o mercado interno.

Depois da Segunda Guerra Mundial, a concorrência geopolítica entre os dois blocos antagônicos, liderados pelos EUA e a URSS, teve um papel decisivo na definição dos caminhos do desenvolvimento brasileiro e na forma em que enfrentou sua restrição externa crônica. O Brasil não teve posição relevante na geopolítica da Guerra Fria, mas mesmo assim foi colocado na condição de principal sócio econômico dos Estados Unidos dentro da periferia sul-americana. Não foi incluído na lista dos países cujo "desenvolvimento a convite" foi patrocinado - por razões geopolíticas - pelo governo norte-americano. Não houve Plano Marshall para a América Latina e nem um projeto de desenvolvimento regional apoiado pela ajuda e por acesso privilegiado aos mercados dos EUA. Ainda assim, o Brasil foi transformado no laboratório experimental de uma estratégia associada, pública e privada, de desenvolvimento, que contou com o apoio dos organismos multilaterais e com o investimento direto do capital privado de quase todos os países do núcleo central do sistema capitalista. Investimentos estes que foram o único item com que a economia brasileira pode contar em termos da conta de capital e que, ainda assim, tiveram um efeito duvidoso em termos de geração de divisas para o balanço de pagamentos, dado que se voltaram, em grande medida, para o mercado interno. Desta maneira, a geração de divisas e o alívio da restrição externa ficaram condicionados pelo crescimento das exportações.

No "período desenvolvimentista", o Brasil manteve uma das mais elevadas taxas médias de crescimento mundial. A extensão da presença do Estado nessa estratégia de desenvolvimento criou a falsa ideia de um Estado forte ou "prussiano" que nunca existiu no Brasil, como tampouco existiu um projeto nacionalista agressivo de criação de um sistema econômico nacional. Na década de 70, este quadro sofre uma modificação importante graças à grande disponibilidade de liquidez internacional, que permitiu o afrouxamento da restrição externa, em termos absolutos. A abundância de crédito privado para os países em desenvolvimento permitiu uma aceleração das taxas de crescimento, e, no caso do Brasil, permitiu que ele avançasse no processo de industrialização iniciado nos anos 50/60, complementando sua matriz industrial com a produção de bens de capital e dos insumos necessários ao funcionamento da economia. A contrapartida deste processo foi um endividamento externo que foi além das possibilidades do balanço de pagamentos, sendo responsável em grande medida pelo estrangulamento do crescimento, no momento em que a economia brasileira foi submetida - no final dos anos 70 e início dos 80 - a quatro choques fatais: elevação das taxas de juros internacionais; recessão na economia mundial, deterioração dos termos de troca; e interrupção do financiamento externo depois da moratória mexicana. Foram estes os principais fatores que submeteram a economia brasileira a uma severa crise do balanço de pagamentos e que obrigaram os governos da década de 80 a fazer uma política de promoção ativa das exportações e de controle das importações, para dar conta dos serviços da dívida externa. Como consequência, o país viveu uma recessão seguida de redução de sua taxa média de crescimento, ao que se somaram várias desvalorizações cambiais e a aceleração da inflação.

Nos anos 90 - depois da renegociação das suas dívidas externas -, a América Latina e o Brasil assistiram a uma reversão nos fluxos de capital, viabilizada pela desregulamentação dos mercados financeiros e pela securitização das dívidas externas, o que muda inteiramente a configuração dos seus balanços de pagamentos. A abertura comercial, o fim das estratégias nacionais desenvolvimentistas e a sobrevalorização da taxa de câmbio determinaram uma explosão das importações e uma estagnação das exportações. Como consequência, consolidou-se um déficit crônico em conta corrente que passa a ser financiado pela conta de capital, cujos resultados positivos são induzidos pelos diferenciais entre as taxas de juros doméstica e internacional. Donde, como veremos mais à frente, a despeito de não haver uma restrição externa absoluta, a taxa de crescimento da economia brasileira tenha continuado baixa, menor do que a da década perdida de 1980. Por mais paradoxal que possa parecer, portanto, a reversão do fluxo de capital nos anos 90 não alterou o fato de que o Brasil ainda encontra na restrição externa o seu principal obstáculo ao crescimento. Mas agora, ao contrário das décadas anteriores, na ausência de uma política ativa de desenvolvimento, a única forma de ajuste da conta corrente no caso de algum choque externo adverso, passou a ser a redução das importações por meio de políticas fiscais contracionistas e de restrição ao crédito que levam, de forma circular, a uma nova a redução do nível de atividades da economia. A "era desenvolvimentista" no Brasil acabou na década de 90, com a adesão das elites econômicas e políticas brasileiras ao novo mito da modernidade, associado à utopia da globalização e viabilizada graças a onda expansiva de investimentos externos que retornam ao Brasil depois da renegociação da sua dívida externa. Hoje está cada vez mais claro que essa nova onda expansiva de investimentos externos, associada à abertura financeira e comercial da economia brasileira, não teve o mesmo dinamismo do período desenvolvimentista. O que é pior, passada uma década de ilusão, generaliza-se a convicção de que o mais recente ciclo de "globalização" econômico-financeira da economia brasileira vai perdendo fôlego e a economia brasileira volta a enfrentar-se com sua velha e permanente "restrição externa", uma espécie de sinal indelével do lugar periférico do Brasil, dentro dos Impérios Britânico e Norte-Americano.

O projeto desenvolvimentista brasileiro de industrialização jamais esteve associado a qualquer ideia de potência. Mas pelo menos em dois momentos, durante as mudanças geopolíticas mundiais, que ocorreram nas décadas de 1930 e 1970, Vargas e Geisel tentaram definir uma política externa relativamente autônoma com relação aos Estados Unidos, e no caso de Geisel, sonhando com a criação de uma "potência intermediária" regional. Mas durante a década de 1990, a nova estratégia liberal de integração do governo brasileiro apostou no fim das fronteiras nacionais e no nascimento de uma nova sociedade civil e política internacional ou global. Seu diagnóstico era simples: a globalização era um fato novo, promissor e irrecusável que impunha uma política de abertura e interdependência irrestrita, como único caminho de defesa dos interesses nacionais, num mundo onde já não existiriam mais fronteiras nem ideologias. Na prática, promoveram uma transacionalização radical da estrutura produtiva e dos centros de decisão brasileiros, provocando uma fragilização do Estado e da economia brasileira, que ficaram ainda mais dependentes do capital privado internacional e do apoio do governo norte-americano, sobretudo nas situações de crise. Além disto, o governo brasileiro reatou as relações de cooperação militar com os Estados Unidos, que haviam sido interrompidas em 1977 pelo general Ernesto Geisel. Nestas condições, é fácil entender porque o Estado brasileiro se descobriu tão fragilizado, no momento em que a política externa norte-americana trocou - depois do 11 de setembro - a linguagem da globalização pela linguagem imperial do poder das armas. Como consequência, nesta conjuntura internacional, o Brasil acaba ocupando uma posição ambígua e sua  desimportância geopolítica se vê contrastada pelo peso da dívida externa do Brasil e pela sua importância para os interesses privados norte-americanos. Basta lembrar que o Brasil detém hoje a segunda maior dívida externa do mundo, com cerca de 25% do total da dívida mundial.

Impasse e disjuntivas

As ilusões e a euforia do início da década de 1990 já arrefeceram. Volta-se a falar do problema do crescimento econômico e da desigualdade social. Através da década, foram ficando cada vez mais claras as fragilidades do "modelo de desenvolvimento neoliberal": sua fragilidade externa e seus desajustes estruturais internos, provocados pela sua dependência financeira internacional, pela sua abertura comercial, pelo seu alto grau de desindustrialização e desnacionalização e pelo seu caráter violentamente antipopular. No início, os novos governos liberais supunham que as reformas institucionais, somadas a uma política macroeconômica ortodoxa, e sobretudo a desregulação dos sistemas econômicos, permitiriam a convergência dos preços internacionais e uma situação de equilíbrio que seria condição mais do que suficiente para manter o fluxo constante e massivo do investimento direto estrangeiro, o carro-chefe do seu novo modelo de desenvolvimento. Mas, na segunda metade dos anos 1990, este Consenso perdeu força, mesmo nos organismos multilaterais de Washington, encarregados de administrar o "imperialismo voluntário" de que fala Robert Cooper. Não poderia ser diferente depois das sucessivas crises: 1990, na Argentina; 1994, no México; 1998, no Brasil; 2001, de novo na Argentina e no Brasil. Ainda mais quando se olha para o panorama conjunto da América do Sul, onde a pobreza atingiu cerca 44% da população enquanto o desemprego duplicava durante a década de 1990. Hoje, as projeções de crescimento para 2002 são negativas e a região já amarga uma queda de 30% no volume de entrada de investimento estrangeiro direto. A Argentina deve fechar o ano de 2002 com uma queda de 12% do PIB, liderando uma recessão e/ou desintegração econômica que atinge também o Uruguai, o Paraguai, o Equador, a Bolívia, o Peru e a Venezuela, enquanto a Colômbia  enfrenta um processo de guerra e desintegração territorial. Resumindo, uma certeza percorre a América Latina: a década liberal foi um retumbante fracasso, e deixou o Continente sem rumo.

Para especular sobre o futuro do continente e do Brasil dentro da nova geopolítica e geoeconomia imperial, inaugurada no início do século XXI, o primeiro passo talvez seja relembrar o que passou na segunda metade do século XIX, quando os ingleses e demais países europeus tiveram que se enfrentar com a expansão geométrica do endividamento de suas periferias e, como consequência imediata, com suas falências e moratórias nacionais. Esta história se repetiu muitas vezes e por todos lados começando sempre pela assinatura (muitas vezes imposta pela força) de Tratados Comerciais que obrigavam os países signatários a eliminarem suas barreiras comerciais, permitindo o livre acesso das mercadorias e dos capitais europeus. Esses tratados foram estabelecidos com o Império Otomano, em 1838, e depois com a China, o Japão, o Egito, a Tunísia, o Marrocos, o Afeganistão, o Iraque e vários outros países que acabaram se especializando na exportação de matérias-primas necessárias à industrialização europeia. A nova situação obrigou, também, os governos destes países a se endividarem junto à banca privada, sobretudo inglesa e francesa, devido à perda de arrecadação com o fim das tarifas comerciais e ao seu envolvimento na construção da infraestrutura indispensável às exportações. Nos momentos de retração cíclica das economias europeias, estes países enfrentaram, invariavelmente, problemas de balanço de pagamentos, sendo obrigados a renegociar suas dívidas externas ou declarar moratórias nacionais. No caso da América Latina, as dívidas e moratórias foram solucionadas através de renegociações com os credores e transferências dos custos para as populações nacionais. No resto do mundo, a história foi diferente: primeiro foram criados, pelos credores, os Comitês de Administração das Dívidas Públicas, que assumiam a tutela fiscal e financeira dos países endividados. Foi o que aconteceu na Tunísia em 1869, no Egito em 1880, no Império Otomano em 1881, e assim sucessivamente em quase todos os países que haviam assinado os famosos "tratados desiguais". Quando assim mesmo o problema se manteve ou se agravou, a solução foi a tomada direta do poder pelos Estados europeus mais atingidos pelas situações de inadimplência.

Nessa história, o Egito foi um caso paradigmático, no curto período em que viveu o sonho modernizante do Quediva Ismael Paxá - entre 1867 e 1883 - sustentado pelos capitais franceses e ingleses que financiaram suas plantações de algodão, a construção de suas ferrovias e do Canal de Suez. Em 1876, os financistas, os intelectuais cosmopolitas e a alta sociedade europeia foram ao Egito comemorar, junto com as elites locais, o sucesso da modernização do país e a inauguração da Ópera do Cairo, ouvindo a première da Aída de Verdi, composta especialmente para a ocasião. Mas em 1878, o Egito já começou a enfrentar problemas sérios no seu balanço de pagamentos. Em 1879, como consequência, o Quediva Ismael Paxá renunciou ao governo do Egito. Em 1880, foi declarada a moratória nacional. Em 1881, foi criado pelos credores o Comitê de Administração da Dívida, que assumiu a tutela do fisco e das finanças egípcias. Mas apesar disto, em 1882, as tropas inglesas invadiram o Egito em nome dos credores, transformando o país numa colônia, e depois num protetorado militar que durou até 1952.

A grande diferença, até agora, no ano 2002, é que em 1880 já havia consenso entre as grandes potências sobre o que fazer: elas já haviam deixado de lado o caminho do imperialismo do livre-comércio e decidido seguir o caminho do expansionismo territorial e do colonialismo. Hoje, pelo contrário, os governos das grandes potências resistem a se envolver em qualquer tipo de dominação colonial direta que as comprometa com problemas políticos e administrativos fora dos seus territórios. Está sobre a mesa, dentro dos organismos multilaterais de Washington, uma proposta da economista Anne Krueger, diretora-adjunta do FMI, propondo a criação de um Tribunal de arbitragem que viria a ser a instância responsável pela reestruturação das dívidas dos países que estivessem em situação falimentar. Algo muito parecido com o que foram os Comitês de Administração das Dívidas criados no século XIX, mas as resistências de Washington têm sido muito grandes, porque a posição dominante dentro da Administração Bush tem sido a do Secretário do Tesouro, Paul O'Neill, partidário de que se deve deixar que os mercados apliquem o devido castigo aos governos e países que não obedecem nem se comportam segundo as regras do "imperialismo voluntário da economia global".

Fora do governo Bush, no meio acadêmico e nos organismos multilaterais cresce a força e a importância dos que criticam o Consenso de Washington. Destaca-se, neste debate, a figura de Joseph Stiglitz, ex-economista chefe do Bird e presidente da Assessoria Econômica da Presidência dos EUA na Administração Clinton. Publicou, em 1997, um artigo que provocou enorme polêmica e que chamou de Post-Washington Consensus, e mais recentemente, em 2002, o livro Globalization and its Discontents. Nos dois trabalhos, o Prêmio Nobel de Economia de 2001 defende, contra o consenso dos últimos vinte anos, que a excessiva ênfase no problema da inflação levou à implementação de políticas que não são as melhores do ponto de vista dos requerimentos de crescimento de longo prazo das economias afetadas. De fato, Stiglitz considera que o Consenso de Washington não oferece as respostas adequadas à questão do desenvolvimento, exatamente porque se submete à sua obsessão anti-inflacionária fundada em convicções não comprovadas, historicamente, sobre a própria natureza do processo inflacionário. Por fim, Stiglitz questiona a própria eficácia dos programas de privatização e defende o papel ativo do Estado na regulação da economia, na implementação de políticas industriais e de políticas de bem-estar social para a população. Mas esta segue sendo uma posição minoritária dentro da política econômica internacional do império. Da mesma forma, na periferia do sistema, e sobretudo no Brasil, ainda existem fortes núcleos de resistência e apoio às políticas liberais. Acreditam que as crises são passageiras e seriam o preço inevitável a ser pago em nome de um futuro promissor que não tardará em chegar, desde e quando os governos se mantenham fiéis e imóveis na defesa do rigor fiscal e monetário. Apostam, em última instância, que a sucessão de crises cambiais acabe levando a uma dolarização da economia, que seria um caminho pacífico mas equivalente ao que foi seguido, no século XIX, pelos países que se transformaram em "colônias brancas" da Inglaterra, como foi o caso do Canadá, Austrália e Nova Zelândia.

Apesar de tudo, é cada vez maior o número dos que defendem uma revisão e mudança da política econômica e da forma de inserção do Brasil dentro da geopolítica e da geoeconomia do império americano, acreditando numa nova aposta desenvolvimentista, diferente do período posterior à II Guerra Mundial. Porque acreditam que a globalização financeira não alterou algumas condições e contradições básicas do capitalismo: as redes de dominação imperial e das altas finanças se globalizam cada vez mais, mas os espaços de luta dos trabalhadores, pobres e excluídos seguem delimitados pelas fronteiras dos Estados nacionais, onde se geram e acumulam os recursos capazes de alterar a distribuição desigual da riqueza e do poder entre os grupos sociais. Uma nova estratégia de tipo desenvolvimentista que se negue a cometer os erros do passado, entretanto,  deve partir do fato que em todos os casos de desenvolvimento bem-sucedido do passado, com exceção dos dominions coloniais, sempre existiu uma  'orientação estratégica' estruturada a partir de algum fator aglutinador da solidariedade nacional.

Mas este vetor nunca se transformou num projeto de desenvolvimento nacional, apenas a partir dos 'interesses materiais' e da 'consciência' dos vários grupos e classes sociais. Isto só ocorreu quando os interesses e as alianças indispensáveis foram viabilizados e atualizados pelos desafios e oportunidades colocados pela inserção internacional de cada país. Sobretudo quando eles assumiram a forma de um enfrentamento ou competição externa. Como no caso das classes fundamentais do capitalismo, também no caso da competição interestatal não existe tendência inevitável à bipolarização. Parafraseando Luckacs, se poderia dizer que, também neste caso, não há uma passagem automática da consciência 'em si', para a consciência  'para si', dos povos, territórios e nações.
(Fiori, 2001, p.33)

Referências Bibliográficas

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